榆林市以工代赈调研报告
榆林市以工代赈办

　　一、市情概况
　　榆林市位于陕西省北端，地处我国中西部结合地带，黄河纵贯南北，长城横亘东西。全市辖1区11县，222个乡镇，总人口353万，总面积4.3万平方公里，其中，国定贫困县10个和省定贫困县2个。2006年，全市实现地区生产总值436亿元，增长17%；财政总收入达到115亿元，其中地方财政收入35.6亿元，增长49.6%；全社会固定资产投资299亿元，增长41.4%；城镇居民可支配收入6690元，增长9.6%；农民人均纯收入2094元，增长16.1%。全市285万农村人口中，贫困人口有80.5万，占28%，其中有28.3万尚未解决温饱问题。就全省看，我市贫困人口最多，扶贫帮困任务繁重。
　　二、以工代赈工作取得的成果
　　中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设若干意见指出：“加强扶贫开发工作，要因地制宜地实行整村推进的扶贫开发方式，加大力度改善贫困地区的生产生活条件，要着力加强农民最急需的生活基础设施建设”，这一任务为新时期以工代赈工作赋予了更重要的责任。我市通过二十多年来以工代赈政策的实施，极大地改变了全市农村基础设施条件和农民生产生活条件，为越温脱贫、农民增收和农村小康建设奠定了坚实基础，对推动全市经济和社会事业发展发挥了重要作用。据统计，十五以来，以工代赈项目累计完成总投资4.3亿元，其中国家以工代赈资金3.2亿元，市县配套0.8亿元，农民投工投劳折价0.3亿元。
　　一是建设基本农田和小型水利工程，改善了贫困地区的农业生产条件。新建和加固淤地坝942座，新增和恢复坝地8.4万亩，新建和改造维修小型水利工程751处，新增和改善灌溉面积7.6万亩，共完成投资15472万元。
　　二是县加大了乡村公路建设力度，贫困地区交通条件明显改善。新修、改建和修复道路1752公里，修建中小桥梁87座2478延米，建成了一大批通乡、通村路，共完成投资13811万元。
　　三是建设人畜饮水工程，改善了贫困地区群众生活条件。建设人畜饮水工程353处，累计解决了11.6万人和4.2万多头牲畜的饮水困难，共完成投资2474万元。
　　四是以工代赈易地扶贫搬迁试点工程成为以工代赈工作的新亮点。共在我市建设易地扶贫搬迁新村54座，居民住房2524套，建筑面积18万平方米，学校及公用设施面积1.05万平方米，高标准基本农田6551亩，搬迁人口12164人，完成投资11434万元。???
　　尽管国家以工代赈项目的实施对贫困地区农村基础设施面貌的改变发挥了重要作用，但由于历史和现实的多种原因，贫困地区农业基础设施还比较差，农村经济发展的还较落后，其主要表现：
　　（一）低收入人口多，分布区域广，脱贫难度大。仅就榆林市而言，2006年全市农村农民人均收入仅2094元，全市285万农村人口中，贫困人口有80.5万，占28%，其中有28.3万尚未解决温饱问题，主要分布在生产生活条件恶劣的区域，基础条件落后，自主发展能力不足。解决这部分人脱贫难度很大，达到社会主义新农村建设的要求更难。
　　（二）基础设施建设还很落后，群众生产生活条件亟待改善。虽然国家加大了农村基础设施建设的投入力度,但投入明显不足, 基础设施建设还很落后。主要表现在：一是交通仍然落后，尤其农村公路通达条件更差，解决贫困群众“行路难”的任务还十分艰巨。二是由于我市属干旱区，水利设施差，加之降雨量逐年减少，长期采煤采矿，造成地表水的渗透和污染，截止2006年底全市有119.39万人的安全饮水不能解决，其中饮水水质不安全人口达58.89万人。三是全市大部分水利工程由于建成运行时间长，病险库坝多，存在安全隐患。四是还有相当部分中低产田土需要改造。五是全市有1.5万户近6万人居住在生存条件差的高山和生存环境恶劣（含地质灾害）的地区，需要易地移民扶贫搬迁。
　　（三）贫困地区基础设施建设标准偏低，抵御自然灾害的能力较弱。由于以工代赈涉及贫困地区农村千家万户，以工代赈投入不足，补助标准偏低，项目建设标准要求不高，加之一些地方存在“重建轻管”现象，建成后投入使用的项目效益发挥和使用寿命受到限制，难以抵御自然灾害的侵袭。
　　（四）以工代赈项目严格按照基本建设程序管理存在困难多。以工代赈所建设工程，国家仅是一种补助性资金投入，且建设的项目是小型基础设施，项目小，分布广，全市以工代赈项目每年上百个，但要按照基本建设的前期工作去做，需要投入大量的人力、物力和财力，尤其要求实行招投标制、监理制等管理。这些既与以工代赈政策不太适应，又无项目经费来源，形成工作上的困难。
　　（五）资金监管不力，缺乏长效监督机制。一些地方“重争取轻实施”、“重分配轻管理”现象仍然存在。个别地方和部门不同程度存在资金到位率低，到位不及时等问题。由于各方面原因，资金监督管理仍然是一个薄弱环节，项目资金管理需进一步加强。
　　（六）政策调整使得省定贫困县的农村基础设施建设投入受到严重影响。作为贫困地区和革命老区，发展问题除自身的努力外，更重要的是依靠国家的政策扶持，项目资金的投入。近年来由于国家以工代赈政策的调整，以工代赈重点支持国家重点扶贫工作县区，省定贫困县区农村基础设施建设投入受到了制约，农村基础设施建设矛盾突出。
　　三、成功经验
　　我市以工代赈工作以“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，紧紧围绕全面建设小康社会这一目标，坚持以扶贫为宗旨，以解决贫困人口温饱和增加农民群众收入为目的，在抓好正常以工代赈工作的同时，重点加强易地扶贫搬迁工作，努力改善贫困乡村生产生活条件，以加快贫困地区群众脱贫致富步伐，促进我市经济社会全面发展。为此，我们有以下几方面成功经验：
　　（一）加强领导，落实责任
　　要按期保质完成以工代赈工作任务，关键是要强化领导，狠抓落实。主要领导要亲自过问，分管领导要具体抓，对以工代赈的年度工作和阶段性任务都要有计划、有部署、有检查。首先，每年都集中时间，集中人力，狠抓工程进度，对已建成的工程尽快组织验收，对已开工的项目尽快完成建设任务，对没有开工的项目抓紧完善准备工作，尽快开工建设；其次是把好工程设计、施工、竣工、验收各个环节的质量关，严格按技术规范和质量标准办事，及时组织对已建成项目进行验收，质量不合格的工程坚决要求返工，对造成损失的进行严肃处理。对需要市上验收的项目，提前做好档案资料整理和决算审计工作，并及时报告市发改委组织验收。市以工代赈办经常巡回检查，帮助各县完成建设任务。对搞得好的给予表彰奖励，对搞得差的通报批评，通过各方面的努力，全面促进建设任务的完成。
　　（二）加强管理，措施到位。
　　1.计划管理。各县区上报项目时结合当地脱贫致富规划，并要有相关业务部门编制的项目实施方案，由乡、村两级申报后经审查批复进入以工代赈项目库，然后按照要求上报市发改委，杜绝重复上报项目套取国家投资的行为；对省、市下达的投资计划要严格执行，杜绝擅自调整计划的行为，坚决维护计划的严肃性。
　　2.资金管理。以工代赈资金管理实行报帐制，必须确定项目负责人、财务负责人和签字责任人。我们计划部门会同财政、审计等部门确实加强资金管理和监督审计工作，建立以工代赈资金良性运作机制和跟踪审计制度，确保以工代赈资金足额到位。对那些滞留、挤占、挪用以工代赈资金的，要给予严肃查处，触犯刑律的要依法严惩。
　　3.项目管理。在项目管理过程中要坚持以下几项制度。一是项目法人责任制。对投资规模较大、涉及面广的以工代赈项目，确定乡镇或业务部门负责人为项目法人。对投资规模较小的项目，确定行政村村支书或主任为项目法人，并建立相应档案。二是施工合同管理制。对承建的工程以及由项目乡、村组织实施的工程，均与承包人签订合同，明确工程建设标准、施工进度、质量要求等，严格按合同进行管理。三是工程监理制。对以工代赈项目从开工到竣工全程监督，发现问题，及时解决。四是公示制。各县区对下达以工代赈项目计划、投资情况要实行县、乡、村三级公示，项目开工前对项目建设内容、建设规模、资金来源、承建单位等进行公示，项目完工后对工程决算进行公示，扩大监督范围，提高以工代赈项目和资金安排的透明度。以工代赈项目一般分散、面广、量大，省、市难以全面监督，各县区要自加压力，杜绝豆腐渣工程。对于较大项目如独立大桥、较大型水利工程，一定要按招标法，严格招投标，做到公开、公平、公正，阳光操作，杜绝腐败行为。
　　（三）提前启动，统筹安排
　　 以工代赈工作的实践反复证明项目前期工作至关重要。多年以来，我们两级计划部门都对这项工作高度重视，同时也做了大量工作，收到好的效果，一是提前启动，集中时间，搞好项目的前期准备工作。二是深入一线调查研究，确定上报项目。对于上报项目，深入乡村调查研究，把真正能够为老百姓们解决问题的项目报上来，尽可能地做到群众拥护、政府满意，坚决反对随心所欲乱报项目。三是市县联手，做好前期工作。市以工代赈办也抽出时间和人力，深入县区检查指导项目前期工作，会同县区一块抓前期工作，同时要求县区计委对此要引起高度重视，不能马虎，应付了事。
　　（四）转变观念，理顺思路
　　“十五”以来，国家已逐渐调整了以工代赈资金投资方向，由一般的以工代赈工作向易地扶贫搬迁倾斜，因此，易地扶贫搬迁是我们今后工作的重点，要准确把握以工代赈易地扶贫搬迁工程的本质：
　　一是加强领导，转变观念。易地扶贫搬迁是与一般以工代赈扶贫完全不同的、全新的开发式扶贫路子，是建立扶贫工作的长效机制，是变救济式输血扶贫为综合性开发扶贫的新举措。我们各级政府转变观念，调整工作思路，在搞好一般以工代赈的同时，逐渐将工作重点转移到易地扶贫搬迁工作上来。要求各县区在成立易地扶贫搬迁领导小组的基础上，进一步理顺“县负总责、乡抓落实、移民到村、责任到户、搬迁到人”的组织体系和工作运行机制。加大协调力度，落实配套资金，提高工作效率，落实项目责任，实现易地扶贫搬迁能够让农民“搬得出，稳得住，不反弹，能致富”的目标。
　　二是严格要求，抓好工程建设。首先要落实搬迁任务。各实施方案中确定搬迁的农户，要确保如数搬迁。对个别不愿搬迁的农户，要做深入细致的思想动员工作，讲清易地扶贫搬迁的重要意义、优惠政策以及大好机遇。搬迁人员名单已在省上备案的，搬迁农户的人数和构成一定要与上报名册相符，不能弄虚作假。其次，要建好搬迁户住宅。住宅的总体布局和分户设计严格按实施方案建设，绝不能自行调整，变更建筑面积，变更建设标准，变更建筑结构。搬迁户住宅是搬迁群众的实惠所在、焦点所在，也是将来验收的重点所在，更是项目的亮点所在，是群众满意不满意的关键所在，一定要高度重视，切实加强管理，确保工程进度和质量。再是建好配套工程。为保证搬迁群众正常的生活和生产，依据试点安置区的实际情况，配套了水、电、路、学校、医疗等基础工程。各有关部门和建设单位，要严格设计内容，严格行业规范，保质保量建好配套工程，以满足搬迁群众正常的生活和生产需要。
　　三是完善项目管理实施机制。要求各县区制定切实可行的易地扶贫搬迁实施方案，对住房、基本农田、道路、供电、通讯、教育、卫生、生态等项目的规划设计，要组织专家进行充分论证，做到项目设计科学合理，并严格按程序报批。要加强对项目建设进度、质量、安全等方面的监督、检查和指导，确保项目按期建成。组织村民参与试点村内公共工程建设，激发村民建设自己家园的积极性，引导和组织村民全过程参与，从选村到规划，从定项目到建设，从监督到验收，农民投劳投工，并取得劳动报酬，增加农民收入。
　　四是要严明纪律，加强资金管理。易地扶贫搬迁涉及广大群众的切身利益，试点工作中，要严格执行以工代赈和易地扶贫搬迁试点工作的政策规定，严禁优亲厚友、冒名顶替、弄虚作假以及挪用、挤占、截留和贪污以工代赈补助资金现象的发生，一经发现，严肃查处，并取消以工代赈补助资金。
　　五是强化监督和后期管护机制。我们强调的是监督机制全过程，是过程监督而不是事后监督，是村民直接参与建设的零距离监督，强调的全面监管、过程监管和动态即时监管。试点村所有项目都必须建立管护机制，按照谁受益谁管护的原则，责任到人。以此延长项目使用寿命，长期发挥项目效益。
　　六是坚持实际工作与广泛宣传相结合。以工代赈是党和政府的一大德政工程，实践证明是贫困地区人民最实惠、最直接、最受欢迎的项目，但也确实有相当部分人对以工代赈政策认识不够，我们要一方面加强对以工代赈意义、投资、重点工程等方面的宣传报道；另一方面，组织各地充分利用广播、电视、报纸等媒介，充分反映以工代赈在治山治水、铺路架桥、救助灾民、脱贫致富等方面取得的巨大成就和在此过程中涌现出来的先进集体和先进个人。对一些重要的、有较大影响的会议资料收集整理，送发到领导和有关部门，凡是以工代赈的工作及主要活动，基本上做到电视上有影、广播上有声、报纸上有文。
　　四、存在的问题
　　（一）学习和掌握国家政策不够，认识不到位
　　以工代赈是一项惠民的德政工程，体现了党和国家对贫困地区人口的关爱、关心和关怀，易地扶贫搬迁更是全面建设小康、构建和谐社会的一项新的重要举措。它就要求我们心系贫困农民，服务广大农村，不折不扣地把党和政府的“阳光雨露”送到贫困农民的身边。然而我们一些基层工作人员由于不注重学习，不认真理解和掌握国家方针政策，认识水平低下，思想观念落后，以至于工作不积极主动，马马虎虎，敷衍了事，不求有功，但求无过。把党和人民给于的这份工作当作自己权力的象征，获取个人利益的途径，只注重人情，不考虑实情，只管报项目批项目，不管经济社会效益，对上忙于应付，对下我行我素，破坏了作风，耽误了工作。
　　（二）时间、任务观念不强，项目建设进度缓慢
　　以工代赈计划是年度管理计划，这是一个最基本的管理要求。而我们个别县任务时间观念不强，平时不注重项目的储备工作，上报项目时急急忙忙凑材料，随意性大。计划下达后又不能积极主动搞好协调服务，延误了工期，不能按时建成投运，影响了效益的发挥。有些项目甚至无法实施。尽管这两年我们一直在强调尾留项目不能超过两年，但仍有个别县的个别项目不能在规定时间内建成投运。特别是易地扶贫搬迁工程，进度还是较慢。
　　（三）资金运行缓慢，到位率低
　　建设资金的落实和管理是以工代赈工作的重要环节，资金到位率的高低直接影响着项目建设的进度。近几年来，由于我市财政状况的好转，挤占、挪用以工代赈资金的现象已得到了根本的改善，但资金实行报帐制后，由于市级没有一个统一的操作规程，各县的审批申报程序又不尽相同。手续复杂，中间环节多，使得资金运行缓慢。
　　（四）前期工作不扎实，计划执行不严格
　　做好项目的前期准备工作，是搞好以工代赈工作的基础和前提。近几年来，我们在项目前期工作上下了很大功夫，绝大多数县区都能够认认真真的去做，但仍有个别县不重视前期工作，出现项目审批后无条件实施的尴尬情况，尤其是实施易地扶贫搬迁工程以来，这样的问题非常明显。易地扶贫搬迁工作是一项涉及面广、政策性强的系统工程，其责任主体是政府和农民，而这些农民又都居住在生态环境恶劣的贫困山区，他们经济条件差，社会交往面窄，文化素质低下，沟通起来比较困难，加上我们的一些工作人员对政策理解不够透彻，宣传不到位，基础工作不细致，稀里糊涂匆匆上报，有人甚至虚报、冒报，导致搬迁群众思想波动大，实施起来困难重重，弄不好还会前功尽弃，不得不重新选点调整方案。由于编制实施方案时没有认真进行调查研究，所以在实施时就出现了擅自变更实施内容和规模，超投资、超标准现象，致使工程因资金不足而不能按期完工。
　　（五）重建设、轻发展，忽视致富方案的编制和实施
　　实施易地扶贫搬迁的根本目的，就在于帮助农民实现脱贫致富，这就要求我们在确定搬迁点，制订实施方案时充分考虑到如何才能“搬得出、稳得住、能致富”，而在实际操作过程中，我们往往重点考虑了如何满足群众的建房要求和基础设施建设要求，忽略了对搬迁群众致富方案认真研究，这样做的结果就会导致房子修好了，群众不愿意入住。其结果是留不住。
　　（六）配套政策跟不上，扶贫搬迁点选择难度大
　　有土安置是实施易地扶贫搬迁的一条重要原则，也是实现“搬得出、稳得住、能致富”的一个基本条件，但是随着土地流转制度的改革，政府没有一套行之有效的办法可以把土地无偿地划拨给农民；同时由于国补资金不足，配套资金跟不上，农民的自筹能力又很有限，使得选择安置地和搬迁户难度很大。
　　五、建议
　　以工代赈在“十一五”乃至今后的社会主义新农村建设中肩负的主要任务仍然是继续支持农村基础设施建设，进一步改善贫困群众生产生活条件，围绕“路、水、土”做文章，同时，积极支持特色农业产业园区的基础设施建设，促进农民收入增加。加强以工代赈农村基础设施建设，是实施开发式扶贫的重要方式，是加快社会主义新农村建设的重要措施。为此，特提出以下几点建议:
　　一是要提高加强对以工代赈农业基础设施建设重要性的认识，认真完善和实施好以工代赈“ 十一五”规划，并将以工代赈项目建设经济社会发展的中长期规划之中。把以工代赈投入作为贫困地区支持社会主义新农村基础设施建设的重要措施。
　　二是以工代赈重点加强农村交通设施建设和农田水利设施建设，以解决农民群众“行路难、过河难和饮水难”为主要任务，科学规划，综合治理。要重点抓好乡村公路、农村道路桥涵、病险水库除险加固、农村人畜饮水解困、重点水利工程建设、水土保持生态项目等工程。建议扩大以工代赈实施范围，在重点投入贫困地区经济发展和农民脱贫致富相关的农村小型基础设施工程的同时，适当投入贫困地区农村产业结构调整，支持农民增收的项目。
　　三是贫困地区特别是连片贫困地区广大群众迫切需要国家以工代赈政策的继续支持，建议国家继续加大以工代赈项目资金投入。着力解决贫困地区农民最急需的生活设施，突出抓好“水、土、路、电”四件事。加大农村饮水安全、农村沼气、农村公路和农村电力方面的投入力度。
　　四是建议提高以工代赈项目建设补助标准，提高项目建设等级和质量，建立以工代赈项目后期管护的长效机制，做到建成一处，发挥效益一处，增强农村基础设施抵御自然灾害的能力。
　　五是建议加大以工代赈项目资金的监督管理力度，制定以工代赈项目管理费政策（现有管理经费仅有预算内资金安排且比例过低），国家统一在下达以工代赈项目计划时，给各级以工代赈管理部门和项目实施单位安排一定的项目管理经费，以确保以工代赈工作的顺利开展。